Reform der Europäischen Union II: Der Konflikt um die Öffnung der Sozialsysteme

Wenn Großbritannien mit der EU in Konflikt über die Nutzung seiner Sozialsysteme durch EU-Ausländer gerät, scheint für progressive Kräfte außer Frage zu stehen, welche Seite den moralisch überlegenen Standpunkt vertritt, bedeutet doch jedes Mehr an Öffnung der Sozialsysteme ein Mehr an Sozialpolitik und daher ein Mehr an „sozialem Europa“. Nichts anderes gilt, wenn Arbeitsministerin Nahles in Reaktion auf ein umstrittenes Urteil des Bundessozialgerichts (hier) eine Gesetzesänderung zur Einschränkung des Sozialhilfeanspruchs von EU-Ausländern ankündigt – wieder einmal, so möchte man ausrufen, verrät die Sozialdemokratie den Sozialstaat. Oder nicht? Nachfolgend werde ich die Einigung des Europäischen Rats zur EU-Reform anlässlich des drohenden Brextis (das Dokument findet sich hier) zum Anlass für einen umfassenderen Blick auf den Konflikt um die Öffnung der Sozialsysteme nehmen.

In der EU finden sich unterschiedliche Wohlstandsniveaus und Wohlfahrtsstaaten von unterschiedlicher Generosität. Stellen wir uns ein im Vergleich zur EU der 28 Mitglieder kleines EU-Land mit einem überdurchschnittlich umverteilenden Sozialsystem vor und wählen, um den Blick sowohl vom eigenen Land als auch von der ungeliebten Regierung Großbritanniens wegzulenken, als Beispiel unseren nördlichen Nachbarn Dänemark. Den generösen dänischen Sozialstaat verbuchen wir hierbei als institutionelle Verfestigung einer ausgeprägten Umverteilungspräferenz der dänischen Bevölkerung und einer entsprechend ausgeprägten Bereitschaft, diese Umverteilung auch über vergleichsweise hohe Steuern und Abgaben zu finanzieren. So weit, so gut.

Nehmen wir nun einen Prozess der zunehmenden Öffnung des dänischen Sozialstaats für Bürger anderer EU-Staaten an. Die Hürden, die man nehmen muss, um in den Genuss dänischer Sozialleistungen zu kommen – vor allem in Form von Mindestdauern an Beschäftigung im Inland – werden immer niedriger. Es wird, mit anderen Worten, für die dänische Regierung immer schwerer, EU-Ausländern zu verwehren, was Inländern gewährt wird. Genau diese Öffnung findet derzeit in der EU statt. Sie beruht keineswegs, wie man vielleicht denken sollte, lediglich auf der Verabschiedung von Primärrecht (das sind die europäischen Verträge) oder von Sekundärrecht (das sind Richtlinien und Verordnungen, also europäische Gesetze), sondern in starkem Maße auf der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH).

Wir können drei Phasen dieser Rechtsprechung unterscheiden. Sie begann damit, dass der EuGH mehr und mehr Hindernisse des transnationalen Zugriffs auf die Sozialsysteme als illegale Beschränkungen der durch Art. 45 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geschützten Arbeitnehmerfreizügigkeit interpretierte. In späteren Urteilen verzichtete das Luxemburger Gericht auf die Verknüpfung des Rechts auf Zugang zu den Sozialsystemen mit dem Arbeitnehmerstatus und stützte seine Urteile auf die in Art. 20 AEUV verankerte Unionsbürgerschaft. In diesen beiden Phasen ging das Gericht vergleichsweise forsch vor. In einer dritten Phase, die ungefähr mit der Finanz- und Eurokrise einsetzte, ist der EuGH zurückhaltender und abwägender geworden.

Denken wir nun durch, was geschähe, würde die Öffnung der Sozialsysteme in dem Maße fortgesetzt, das sich viele Progressive wünschen – bis hin zu einem Zustand, in dem es praktisch keine Hürden für EU-Bürger mehr gibt, in einem EU-Land ihrer Wahl Sozialleistungen einzufordern. Addieren wir die Annahme hinzu, dass die Arbeitskräftemobilität in der EU zunimmt (ein erklärtes Ziel der europäischen Integration), und halten uns der Einfachheit halber weiter unser Beispielland Dänemark vor Augen. Es lassen sich kurzfristige, mittelfristige und langfristige Konsequenzen unterscheiden. In der kurzfristigen Sicht erweist sich die optimistische Deutung progressiver Kräfte als zutreffend. Denn es steht ja außer Frage, dass die Öffnung des dänischen Sozialsystems für jene, die die neuen Möglichkeiten ausschöpfen, Zugang zu besseren Sozialleistungen bedeutet. In dieser Hinsicht ist Europa nunmehr tatsächlich sozialer geworden – ein Zustand, den man als Befürworter eines sozialpolitisch aktiven Staats gegenüber dem status quo ante nur begrüßen kann.

Auf mittlere Sicht stellt sich allerdings die Frage, wer die dänischen Sozialkassen nun eigentlich wieder auffüllt. Das können nur die Dänen, deren Steuern und Abgaben entsprechend nach oben schießen müssen. Denn bei genauerem Blick sehen wir, dass das, was die europäische Integration hier transnational universalisiert hat, nicht Sozialpolitik ist. Sozialstaatlichkeit ist ein Geflecht aus Rechten und Pflichten. Die Öffnung der Sozialsysteme hat ein transnationales Recht auf Nutzung überdurchschnittlich generöser Sozialpolitik geschaffen, aber keine transnationale Pflicht zur Beteiligung an ihrer Finanzierung. Jene, die von der neuen Situation profitieren, haben ihre Steuern und Abgaben in einem anderen Land entrichtet, in einem Land zumal, in dem die Kosten aufgrund der geringeren Umverteilungspräferenzen der Bevölkerung geringer waren.

Nun erscheint offensichtlich, was langfristig nur geschehen kann: Die Öffnung der Sozialstaaten erzeugt Druck zum Sozialabbau. Überdurchschnittlich generöse Sozialpolitik wird unter den oben skizzieren Umständen irrational. Der ausgeprägte „linke“ Umverteilungswillen der dänischen Bevölkerung mag bestehen bleiben, wird aber faktisch konterkariert und bildet sich in der dänischen Sozialpolitik nicht mehr ungebrochen ab. Ohne es eigentlich zu wollen, drückt die europäische Integration die EU-Mitglieder in eine spezifische Richtung: in Richtung eines Sozialregimes, das auf eine bedarfsgeprüfte Mindestsicherung setzt und alles weitere „europafesten“ privaten Versicherungen überlässt, kurz: in Richtung eines liberalen Sozialmodells (eine ausführliche Herleitung und Darstellung von Fritz Scharpf findet sich auf den Seiten 91 bis 96 hier).

Wir sehen: Der europäisierte Sozialstaat ist etwas völlig anderes als ein etwaiger europäischer Sozialstaat. Dann müssen wir eben den Sozialstaat auf die europäische Ebene heben, statt die Öffnung der Sozialsysteme protektionistisch zu bremsen, werden progressive Integrationisten antworten. Gewiss, der europäische Wohlfahrtsstaat würde das Problem im Prinzip lösen. Vielleicht hätte er in einer kleineren und homogeneren EU, etwa der sechs oder der zwölf Mitglieder, eine Chance gehabt. Angesichts der Heterogenität der heute in der EU-28 vertretenen Sozialregime sind Lösungen, die auf unser Dänemark ebenso passen wie auf Rumänien, aber nicht einmal mehr in der Theorie denkbar. Alles andere sind Träumereien, die den Blick auf die Realitäten verstellen.

Mit diesen Überlegungen im Hinterkopf verändert sich die Sicht auf die Positionen jener, die – wie derzeit die Briten – einer politisch ungesteuerten Öffnung der Sozialsysteme Einhalt gebieten wollen. Radikale Öffnung muss unerbittlichen Liberalisierungsdruck erzeugen, ein Europa ohne jegliche Öffnung der Sozialsysteme wiederum kann nicht Sinn der europäischen Integration sein. Die widerstreitenden Interessen und Gesichtspunkte bedürfen einer fairen Abwägung – und es stellt sich die Frage, warum gerade der EuGH dazu berufen sein sollte, den Weg Europas in diesem Zielkonflikt zu entscheiden. In diesem Sinne muss man Großbritannien dafür dankbar zu sein, den Ball in die politische Sphäre zurückgespielt zu haben.

Im Reformpaket vom 19. Februar wurden zwei Maßnahmen vereinbart, die aktiviert werden sollen, wenn sich die Briten in dem für 23. Juni angekündigten Referendum für den Verbleib in der EU entscheiden (eine gut zugängliche Zusammenfassung von Benjamin Werner findet sich übrigens hier). Erstens soll den Mitgliedstaaten ermöglicht werden, Kindergeldleistungen für EU-Ausländer an die (wie es in der Vereinbarung recht vage heißt) „Bedingungen“ der Herkunftsländer zu koppeln, wenn die Kinder dort – und nicht im auszahlenden Mitgliedsland – leben. Nehmen EU-Mitglieder von dieser Möglichkeit Gebrauch, dürfen sie die Indexierung in den kommenden vier Jahren nur auf Neuanträge auf Kindergeld anwenden, ab dem Jahr 2020 dann auf alle Kindergeldzahlungen.

Was ist von dieser Vereinbarung zu halten? Auch hartgesottene Verteidiger einer extensiven Lesart von Freizügigkeit und Unionsbürgerschaft räumen ein, dass die Pflicht zur vollen Kindergeldzahlung für Kinder von EU-Ausländern, die gar nicht im betroffenen Mitgliedstaat leben, kurios ist. Großbritannien hätte gern eine gänzliche Entbindung von der Verpflichtung auf Kindergeldzahlung erreicht. Die osteuropäischen Länder signalisierten Verständnis für eine etwaige Indexierungslösung, wollten diese aber auf den britischen Fall und auf Neuanträge beschränkt wissen. Insgesamt erscheint die Lösung als fairer Kompromiss. Positiv ist zudem hervorzuheben, dass es sich nicht um eine Sonderregelung für Großbritannien handelt. Auch Deutschland hatte den Standpunkt Großbritanniens schon länger geteilt und dürfte die Regelung, wenn sie tatsächlich aktiviert wird, zur Anwendung bringen. Hinsichtlich ihres Umfangs ist die Neuerung allerdings wenig bedeutsam. So wurde die Zahl der außerhalb Großbritanniens lebenden, vom britischen Kindergeld profitierenden Kinder auf ungefähr 34.000 geschätzt (so die Financial Times hier). Wichtiger als die fiskalischen Wirkungen ist hier daher das Signal, dass politische Korrekturen der bisher erfolgten Öffnungen der europäischen Sozialsysteme möglich sind.

Bei der zweiten Maßnahme geht es um einen auf Lohnergänzungsleistungen gerichteten Notfallmechanismus, und sie ist vor allem in prozeduraler Hinsicht interessant. Kommt es zu einem außergewöhnlichen Zustrom an EU-Ausländern auf den Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats und möchte dieser in Reaktion darauf Lohnergänzungsleistungen aussetzen, kann er die Kommission um eine entsprechende Prüfung bitten. Fällt diese im Sinne des Antragstellers aus, kann der Rat das betroffene Land für die Dauer von vier Jahren zur Beschränkung der Leistungen ermächtigen. Ein dehnbarer Begriff scheint hier übrigens die „Lohnergänzungsleistung“ zu sein – offen erscheint, ob der hier gewählte Begriff ausschließlich die für das britische Sozialsystem wichtigen und in der Tat kostspieligen in-work benefits umfasst oder im Prinzip auf jede Sozialleistung, die zusätzlich zu einem Lohn gewährt wird, angewendet werden könnte; dann würde die Regelung auch auf Lohnersatzleistungen ausstrahlen.

Besonders begrüßenswert erscheint hier der Entscheidungsmodus: Gerät die Freizügigkeit in schwere Kollision mit einer spezifischen Regelung eines Mitgliedslands (hier: einer Sozialleistung), dann kann der Rat zu Ausnahmen von der im Prinzip weiterhin gültigen Rechtslage ermächtigen. Das weist in eine vernünftige Richtung und ließe sich im Prinzip auf ähnliche Konflikte ausdehnen. Denn immer wieder werden die Grundfreiheiten – das sind die Freizügigkeit, der freie Warenverkehr, die Dienstleistungsfreiheit und der freie Kapitalverkehr – derart extensiv ausgelegt, dass sie mit allen nur möglichen Institutionen und Praktiken auf mitgliedstaatlicher Ebene kollidieren (eine solche Kollision habe ich hier am Beispiel des TUI-Falls, in dem es um die Arbeitnehmermitbestimmung geht, diskutiert). Solche Konflikte sollten eigentlich in der politischen Sphäre bearbeitet werden. Bisher fehlte aber ein Mechanismus, sie in die politische Arena zurückzuspielen, wurden sie erst einmal in der juridischen Sphäre bearbeitet (siehe auch hierzu den oben verlinkten Beitrag von Fritz Scharpf). Man sollte sich diesen Mechanismus für künftige EU-Reformdiskussionen daher sorgfältig ansehen – und Großbritannien zudem auch in diesem Fall dafür dankbar sein, eine Reformrunde angestoßen zu haben, die erstmals einen solchen Lösungsweg aufzeigt.

Insgesamt hoffe ich, die Leserinnen und Leser davon überzeugt zu haben, dass die Einnahme von Extrempositionen im Konflikt um die Öffnung der Sozialsysteme nicht ratsam ist. Gerade Befürworter einer starken Sozialpolitik sollten die Notwendigkeit einer fairen Abwägung unter Berücksichtigung aller Interessen erkennen. Neoliberale, nicht Progressive, haben hingegen allen Anlass, die Hände in den Schoß zu legen und den Dingen genüsslich zuzusehen: Solange die faire Abwägung nicht stattfindet und die Öffnung der Sozialsysteme ungebremst vonstattengeht, bewegen sich die Dinge in ihre Richtung.

 

 

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