Langzeitarbeitslosigkeit in der EU: Die Therapievorschläge der Europäischen Kommission

Wie die EU-Kommission berichtet, hat sich die Langzeitarbeitslosigkeit (die Zahl der Personen, die ein Jahr und länger arbeitslos sind und aktiv Beschäftigung suchen) in der EU zwischen 2007 und 2014 verdoppelt – auf mehr als 12 Millionen Menschen, die ungefähr die Hälfte aller Arbeitslosen ausmachen. Die Kommission hat deshalb am 17. September 2015 einen Vorschlag zur Integration der Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt vorgelegt (European Commission 2015). Sie weist in ihrem Papier völlig zu Recht darauf hin, dass Langzeitarbeitslosigkeit zu Armut und sozialer Ausgrenzung führen kann und auch dazu beiträgt, dass Armut an die Kinder der von Arbeitslosigkeit betroffenen Haushalte weitergegeben wird, da die Bildungsabschlüsse der Kinder aus diesen Haushalten insgesamt relativ niedrig sind (European Commission 2015, S. 2).

Die Europäische Kommission schlägt drei konkrete Maßnahmen vor, die den Langzeitarbeitslosen einen Weg zurück in die Beschäftigung bahnen sollen:

„(1) die Anmeldung bei einer Arbeitsvermittlung fördern;

(2) die individuellen Bedürfnisse und das Potenzial der Langzeitarbeitslosen beurteilen, bevor diese 18 Monate arbeitslos sind;

(3) den Langzeitarbeitslosen spätestens dann eine Vereinbarung zur Jobintegration anbieten, wenn sie 18 Monate lang ohne Arbeit sind“ (European Commission 2015, S. 11; Übersetzung G.G.).

Die Vereinbarungen zur Jobintegration können unterschiedliche Maßnahmen wie Hilfe bei der Arbeitssuche, Weiterbildung und Qualifizierung, Praktika, Betreuung durch Mentoren, Schuldenberatung etc. beinhalten (European Commission 2015, S. 12f; 2015a).

Letztendlich basieren diese Vorschläge auf der im Mainstream weit verbreiteten Vorstellung, dass Langzeitarbeitslosigkeit eine starke Tendenz zur Irreversibilität aufweist, die auch als „Hysterese“ bezeichnet wird[1]: In dieser Sicht führt lang anhaltende Arbeitslosigkeit dazu, dass die Betroffenen wertvolle berufsbezogene Fähigkeiten resp. Qualifikationen einbüßen, ihre Arbeitsmotivation verlieren und als Folge weniger oder gar nicht mehr dazu bereit sind, aktiv einen neuen Arbeitsplatz zu suchen. Umgekehrt scheuten die Unternehmen davor zurück, Langzeitarbeitslose einzustellen, da längere Arbeitslosigkeit zum Verdacht der Leistungsunfähigkeit oder -unwilligkeit führe. Daraus folge, dass Langzeitarbeitslose umfassende berufliche Weiterbildungs- und Requalifizierungsmaßnahmen benötigten, bevor sie dem Arbeitsmarkt wieder uneingeschränkt zur Verfügung stehen könnten.

Das Problem sei auch nicht durch Versuche des Staates, das Beschäftigungswachstum zu fördern und so die Langzeitarbeitslosigkeit zu verringern, lösbar. Denn dies würde nur die Gefahr eines starken Lohnanstiegs und damit einer erhöhten Inflation heraufbeschwören, da die Arbeitgeber intensiv um die qualifizierten Arbeitnehmer zu konkurrieren begännen, die langfristig Unbeschäftigten aber „links liegen“ ließen. Langzeitarbeitslose haben nach dieser Auffassung kaum noch Einfluss auf den Lohnbildungsprozess und schränken die Möglichkeit eines nicht inflationären Wachstums ein. Die Lösung könne daher nur auf der Angebotsseite liegen, nämlich in der Neu- und Weiterqualifizierung der Langzeitarbeitslosen und in Maßnahmen zur Beschleunigung ihrer Arbeitssuche, wozu auch Kürzungen ihrer Unterstützungszahlungen gehörten.

Hätten die Hysterese-Effekte tatsächlich eine so große Bedeutung wie vom Mainstream behauptet, wäre zu erwarten, dass die Langzeitarbeitslosigkeit selbst in Wachstumsphasen nicht zurückgeht, sondern auf ihrem hohen Niveau verharrt. Tatsächlich hat Mitchell (2015, 2009) gezeigt, dass die Langzeitarbeitslosigkeit längst nicht so „wachstumsresistent“ ist, wie häufig angenommen wird. Abbildung 1 zeigt den prozentualen Anteil der Langzeitarbeitslosen an der Arbeitslosigkeit insgesamt (PLTU = proportion of long-term unemployed in total unemployment, linke Skala) und die Arbeitslosenquote für die Mitgliedsländer des Euroraums (EU19) (rechte Skala) im Zeitraum vom ersten Quartal 2005 bis zum ersten Quartal 2015 (eine längere Zeitreihe ist auf diesem Aggregationsniveau bei Eurostat nicht verfügbar).

Abbildung 1: PLTU und Arbeitslosenquote im Euroraum (EU19); erstes Quartal 2005 bis erstes Quartal 2015

 

Abb1 AL EWU

Quelle: Mitchell 2015

Offenkundig ist der Zusammenhang zwischen PLTU und Arbeitslosenquote sehr eng: Wenn die Arbeitslosenquote steigt (sinkt), steigt (sinkt) auch – mit einer Zeitverzögerung – der Anteil der Langzeitarbeitslosen an den Arbeitslosen insgesamt. Der gleiche Zusammenhang zeigt sich, wenn man einzelne Länder der Eurozone betrachtet, beispielsweise Italien in der Zeit von 1998 bis 2015 (Abbildung 2). Interessanterweise fiel dort im Zeitraum vom ersten Quartal 1998 bis zum dritten Quartal 2007 die Zahl der Kurzzeitarbeitslosen um rund 347 000, diejenige der Langzeitarbeitslosen sogar um knapp 984 000 (Mitchell 2015). Die Behauptung, dass von einer Wachstumsphase fast nur die Kurzzeitarbeitslosen profitieren, die Langzeitarbeitslosen dagegen relativ wenig oder gar nicht, lässt sich hier also nicht aufrechterhalten. Staatliche Maßnahmen zur Konjunkturbelebung helfen keineswegs nur den Kurzzeit-, sondern ebenso den Langzeitarbeitslosen.

Abbildung 2: PLTU und Arbeitslosenquote in Italien; 1998 bis 2015

Abb2 AL Italien

Quelle: Mitchell 2015

Die Erklärung für die geschilderte enge Beziehung zwischen PLTU und Arbeitslosenquote ist recht einfach: Zu Beginn einer tiefen und anhaltenden Rezession sinkt zunächst der Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit an der Gesamtarbeitslosigkeit, da eine große Zahl „neu“ entlassener Arbeitnehmer und Berufsanfänger keine Arbeit findet und den Arbeitslosenpool (der sich aus Kurzzeitarbeitslosen und Langzeitarbeitslosen zusammensetzt) vergrößert. Wenn schließlich die Zugangsrate in den Arbeitslosenpool zurückgeht, das Beschäftigungswachstum in der Volkswirtschaft aber weiterhin schwach ist, überschreiten im Verlauf der Zeit immer mehr der im Pool verbleibenden Arbeitslosen die 12-Monats-Schwelle zur Langzeitarbeitslosigkeit. Je länger die Rezession andauert, desto mehr steigt die durchschnittliche Verweildauer in der Arbeitslosigkeit an und desto größer wird die Zahl der Langzeitarbeitslosen.

Nehmen nach dem Ende der Rezession das Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum spürbar zu, so ergeben sich Jobmöglichkeiten für alle Arbeitslosen, d.h. es sinkt – sobald sich die wirtschaftliche Erholung verfestigt hat – sowohl die Langzeit- als auch die Kurzzeitarbeitslosigkeit.

Damit soll nicht bestritten werden, dass eine sehr lang anhaltende Arbeitslosigkeit bei den Betroffenen schließlich zu einem Verlust an Fähigkeiten und Wissen führen kann. Jedoch wird m.E. dieses Phänomen erstens in der öffentlichen Diskussion häufig überschätzt. Zweitens aber wäre – wenn es denn tatsächlich im behaupteten Ausmaß existierte – erst recht rasches staatliches Handeln vonnöten, um genau solche Dequalifikationsprozesse als Folge von Langzeitarbeitslosigkeit von vornherein zu verhindern.

Ein verantwortungsvoller Staat sollte also das Ziel verfolgen, ein hinreichendes Niveau der Gesamtausgaben in der Volkswirtschaft aufrechtzuerhalten, um die notwendigen Arbeitsplätze für alle, die arbeiten können und wollen, zu schaffen. Das heißt, die Aufgabe des Staates besteht darin, mit Hilfe seiner Fiskalpolitik jede Ausgabenlücke (die entsteht, wenn die gesamten privaten Ausgaben unterhalb des Niveaus liegen, das zur Erreichung eines Vollbeschäftigungsoutputs[2] erforderlich ist) zu schließen, indem er das staatliche Budgetdefizit entsprechend ansteigen lässt.

Aus diesen Überlegungen leitet sich die besondere Rolle des Staates im Wirtschaftsgeschehen ab, die der US-amerikanische Ökonom Abba Lerner bereits im Jahre 1943 in großer Klarheit beschrieben hat:

„Die erste finanzielle Verantwortung des Staates (da niemand sonst diese Verantwortung übernehmen kann) besteht darin, dafür zu sorgen, dass in dem Land die gesamte Ausgabenrate für Waren und Dienstleistungen weder oberhalb noch unterhalb des Niveaus liegt, zu dem zu den gegenwärtigen Preisen all die Güter gekauft werden, die produziert werden können. Gehen die Gesamtausgaben darüber hinaus, gibt es Inflation; sinken sie darunter, führt dies zu Arbeitslosigkeit“ (Lerner 1943, S. 39; Übersetzung G.G.)[3].

Diese Auffassung über die Verantwortung des Staates für Vollbeschäftigung (bei Preisniveaustabilität), die in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg bis hin zur neoliberalen Wende in den 1980er Jahren noch viele Anhänger in Politik und Wissenschaft hatte, ist inzwischen allerdings zu einer absoluten Minderheitenposition geworden. Der Mainstream sieht Arbeitslosigkeit nicht mehr als ein makroökonomisches Phänomen, das in erster Linie auf eine mangelnde gesamtwirtschaftliche Nachfrage zurückzuführen ist, sondern als ein individuelles Problem: Die Arbeitslosen sind danach selbst für ihre Situation verantwortlich, weil sie entweder nicht genug in eine geeignete Ausbildung investiert hätten, zu geringe Anstrengungen bei der Jobsuche unternähmen oder zu „wählerisch“ hinsichtlich der angebotenen Arbeitsstellen seien.

Die Verantwortung des Staates besteht in der herrschenden ökonomischen Lehre allein darin, die „Beschäftigungsfähigkeit“ (employability) der Arbeitslosen (wieder-) herzustellen, etwa durch die – nicht selten über angedrohte Sanktionen erzwungene – Teilnahme der Betroffenen an Ausbildungsprogrammen, Schulungs- und Qualifizierungsmaßnahmen, aber auch durch Kürzungen bei der Arbeitslosenunterstützung, um die „Anreize“ zur Arbeitsaufnahme zu verstärken resp. der vermeintlichen Trägheit vieler Arbeitsloser entgegenzuwirken.[4]

In diese Richtung zielen offenkundig auch die Therapievorschläge der EU-Kommission für die hohe Langzeitarbeitslosigkeit in der EU. Man muss kein Prophet sein, um ihr Scheitern vorherzusagen: Der steigende Anteil der Langzeitarbeitslosen in der EU ist kein vom allgemeinen Anstieg der Arbeitslosigkeit getrenntes Problem. Die Langzeitarbeitslosigkeit steigt und fällt mit der Zahl an Arbeitsplätzen, die netto geschaffen werden. Bei einem starken Beschäftigungswachstum sinkt mit dem Rückgang der gesamten Arbeitslosigkeit auch die Langzeitarbeitslosigkeit deutlich: Je höher das Beschäftigungswachstum, desto niedriger ist die Langzeitarbeitslosigkeit. Notwendig wäre folglich eine expansive Fiskalpolitik in der EU, um Wachstum und Beschäftigung zu fördern und damit die Arbeitslosigkeit – einschließlich der Langzeitarbeitslosigkeit – abzubauen.

Angebotsseitige Maßnahmen wie die Unterstützung bei der Arbeitssuche, Praktika, Qualifizierung und Requalifizierung, die von der EU-Kommission empfohlen werden, helfen da wenig. Arbeitslosigkeit wird durch einen Mangel an Arbeitsplätzen verursacht, die als Reaktion auf die Höhe der Ausgaben in der Volkswirtschaft und nicht als Antwort auf die „Suchintensität“ oder die Qualifizierungsbemühungen der Unbeschäftigten geschaffen werden. Allein die Tatsache, dass die Arbeitslosigkeit in der EU sprunghaft mit der Finanz- und dann noch einmal mit der Eurokrise gestiegen ist, zeigt, dass das Problem nicht durch eine strukturelle Unterqualifizierung der Arbeitskräfte entstanden ist. Es durch Qualifizierungsmaßnahmen lösen zu wollen, während gleichzeitig die Fiskalpolitik dank des Fiskalpaktes und die Lohnpolitik dank der internen Abwertungsstrategie zur Rückgewinnung der Wettbewerbsfähigkeit auf der konjunkturellen Bremse stehen, ist eine wirtschaftspolitische Fehlleistung ersten Ranges. Sie offenbart, dass die EU-Kommission nach wie vor nicht zu einer vorbehaltlosen Analyse der Eurokrise in der Lage oder bereit ist. Dabei liegt der Denkfehler auf der Hand: Die Langzeitarbeitslosen können nicht nach Jobs suchen, die nicht existieren.

Literatur

Beveridge, W.H. (1944): Full Employment in a Free Society – A Report, London/New York

European Commission (2015): Proposal for a Council Recommendation On the integration of the long-term unemployed into the labour market, Brüssel, 17. September; letzter Zugriff: 28.09.2015

European Commission (2015a): Long-term unemployment: Europe takes action to help 12 million long-term unemployed get back to work, Press Release, Brüssel, 17. September; letzter Zugriff: 28.09.2015

Lerner, A. (1943): Functional Finance and the Federal Debt, in: Social Research, Vol. 10, No. 1 (February), S. 38-51

Minsky, H.P. (1987): The End of Laissez Faire: 1987 Style, Hyman P. Minsky Archive, Paper 317; letzter Zugriff: 28.09.2015

Mitchell, B. (2009): Long-term unemployment – stats and myths; letzter Zugriff: 28.09.2015

Mitchell, B. (2015): Latest EU long-term unemployment proposal – nary a job in sight! letzter Zugriff: 28.09.2015

OECD (1994): The OECD Jobs Study: Facts, Analysis, Strategies, Paris

[1] Der Begriff „Hysterese“ stammt ursprünglich aus der Physik und meint das Fortdauern einer Wirkung, nachdem die Ursache längst weggefallen ist (etwa bei der Untersuchung von Magnetfeldern). Auf dem Arbeitsmarkt bedeutet Hysterese das Fortbestehen hoher Arbeitslosigkeit, selbst wenn die Ursache dafür (z.B. ein Ölpreisschock) nicht mehr existiert.

[2] Unter einem „Vollbeschäftigungsoutput“ ist die Outputmenge zu verstehen, die die Wirtschaft bei Vollbeschäftigung produziert.

[3] In ähnlicher Weise äußerte sich ein Jahr später der britische Ökonom William H. Beveridge: „ […] der Finanzminister muss jedes Jahr eine grundlegende Entscheidung treffen: Nach der Einschätzung, wie viel die Privaten – bei der Annahme von Vollbeschäftigung und unter der von ihm vorgeschlagenen Besteuerung – erwartungsgemäß in dem Jahr für Konsum und private Investitionen ausgeben werden, muss er für das betreffende Jahr öffentliche Ausgaben vorschlagen, die zusammen mit den geschätzten privaten Ausgaben ausreichend sind, um alle Arbeitskräfte des Landes zu beschäftigen, d.h. um Vollbeschäftigung zu garantieren“ (Beveridge 1944, S. 136; Übersetzung G.G.)

[4] Die äußerst einflussreiche „OECD Jobs Study“ (1994) wird häufig als „Meilenstein“ in der Formulierung der neuen angebotsseitigen Sichtweise gesehen, die die politischen Entscheidungsträger dazu veranlasst hat, das Ziel der Vollbeschäftigung aufzugeben und durch das Ziel der Herstellung der Beschäftigungsfähigkeit zu ersetzen. In dieser Studie ist die Position, dass die Ursachen der Arbeitslosigkeit in individuellem (Fehl-) Verhalten, also Defiziten hinsichtlich Motivation, Suchaktivitäten und Arbeitseinstellungen, liegen, fest verankert. Der US-amerikanische Ökonom Hyman Minsky hat die dahinterstehende Ideologie auf den Punkt gebracht: „Die Laissez-faire-Doktrin und die mit ihr verbundene Sichtweise, dass der Markt die Geeignetsten auswählt und belohnt, hat keinen Platz für Opfer; wenn der Markt es am besten weiß und wenn Marktprozesse einige Menschen bestrafen, dann müssen diese Bestraften schuldig sein“ (Minsky 1987, S. 10; Übersetzung G.G.).

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