Die Expertise des Internationalen Währungsfonds

Das Scheitern der Griechenland-Verhandlungen Ende vorletzter Woche hat in den deutschen Medien zu den erwarteten heftigen Reaktionen geführt: Die Geldgeber seien Athen weit entgegengekommen, aber Ministerpräsident Alexis Tsipras und (inzwischen Ex-) Finanzminister Gianis Varoufakis hätten keinerlei Bereitschaft gezeigt, sich auf echte Reformen und Sparmaßnahmen einzulassen.

Kaum noch hinterfragt wird bei der wütenden Kritik am angeblich unverantwortlichen Handeln der griechischen Regierung und dem „Feigling“ Alexis Tsipras (so die Welt), ob das „außergewöhnlich großzügige Angebot“ (Angela Merkel) der Gläubiger ökonomisch sinnvoll ist. Das ist deshalb erstaunlich, weil es selbst einem ökonomischen Laien unmittelbar einsichtig sein müsste, dass es einfach widersinnig ist, einem Land, das wirtschaftlich so am Boden liegt wie Griechenland, weitere massive Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen abzuverlangen.

Möglicherweise dämmert es allmählich auch einigen Akteuren auf Seiten der EU-Kommission, wie absurd die bislang verfolgte Strategie des permanenten Streichens und Kürzens inmitten einer tiefen Wirtschaftskrise ist. Jedenfalls ist unter den drei „Institutionen“ (EU-Komission, Europäische Zentralbank, Internationaler Währungsfonds) offenbar ein Streit darüber entbrannt, wie streng die „Sparauflagen“ sein sollten, die Griechenland zu erfüllen hat. Als Hardliner entpuppte sich dabei nach Medienberichten der Internationale Währungsfonds (IWF), dessen Chefin Christine Lagarde der EU-Kommission um Jean-Claude Juncker vorgeworfen habe, die Bedingungen für eine mögliche Einigung mit Athen immer mehr aufzuweichen (tagesschau.de). Wie die Süddeutsche Zeitung unter Berufung auf Informationen aus Gläubigerkreisen berichtet, wolle es der IWF nicht länger hinnehmen, wenn immer stärker von dem ursprünglichen, zwischen den drei „Institutionen“ ausgehandelten Forderungspapier abgewichen werde. Die Kommission sei zu nachgiebig, da sie sich – statt an diesem Papier – an den Vorstellungen Athens orientiere.[1]

Die Kritik des IWF ist auch deshalb bedeutsam, weil diese Institution wegen ihrer „Expertise“ auf ausdrücklichen Wunsch Angela Merkels in das europäische Krisenmanagement einbezogen wurde und weil vor allem CDU-Politiker nicht müde werden, die Kompetenz des IWF hervorzuheben, auf die man nicht verzichten könne, wenn es darum gehe, eine Schuldenkrise zu überwinden (vgl. hier). Was hat es auf sich mit dieser „Expertise“, die den IWF dazu veranlasst, mit besonderer Härte gegenüber Griechenland aufzutreten und einen strikten Austeritätskurs einzufordern?

  1. Die Theorie des IWF

Jeder, der unvoreingenommen und mit gesundem Menschenverstand die Situation in Griechenland (und in den anderen sog. „Krisenländern“) analysiert, wird zunächst einmal von der generellen Überlegung ausgehen, dass überall und zu jeder Zeit die Ausgaben des einen immer die Einnahmen eines anderen sind. Also ist ein Ausgabenwachstum – im staatlichen oder im privaten Sektor – erforderlich, um ein Wachstum der Einkommen und des Outputs zu ermöglichen. Solange Arbeitslosigkeit vorherrscht, werden vorhandene „Ressourcen“ offensichtlich nicht genutzt, sind also die Gesamtausgaben in der Volkswirtschaft unzureichend, um genügend Output und damit eine ausreichende Zahl an Arbeitsplätzen zu schaffen, damit alle, die arbeiten möchten, dies auch können.

Völlig falsch, sagen da die Theoretiker des Internationalen Währungsfonds. Wenn Arbeitslosigkeit besteht, ist die korrekte Antwort des Staates nicht etwa (wie dies die Keynesianer wollen), seine Ausgaben zu erhöhen, sondern sie ganz im Gegenteil zu senken. Diese Empfehlung basiert auf dem Theorem der „ricardianischen Äquivalenz“, das bereits im Jahre 1821 von David Ricardo entwickelt und im Jahr 1974 vom Harvard-Ökonomen Robert Barro wiederbelebt und mathematisch erweitert wurde (Barro 1974)[2]. Etwas vereinfacht dargestellt besagt diese Theorie, dass während einer Rezession, in der die Arbeitslosigkeit hoch ist, die privaten Ausgaben deshalb schwach sind, weil sich die privaten Haushalte und Unternehmen vor den zukünftigen Steuerbelastungen infolge der steigenden staatlichen Haushaltsdefizite, die typischerweise mit einer Rezession einhergehen (allein schon aufgrund der Wirkung der sog. „automatischen Stabilisatoren“), fürchten. Genauer gesagt erwarten die Konsumenten und Unternehmen, dass der Staat in der Zukunft die Steuern erhöhen wird, um die mit den steigenden Defiziten entstandenen Schulden zurückzuzahlen. Folglich reduzierten die Haushalte und Unternehmen ihre Ausgaben und sparten, um sicherzustellen, dass sie die zu erwartenden höheren Steuern zahlen könnten. Fange der Staat nun an, sein Defizit zu verringern, erhalte der Privatsektor ein Signal, dass die zukünftig zu entrichtenden Steuern niedriger sein würden, und beginne wieder mehr auszugeben. Die Expansion der privaten Ausgaben gleiche dabei die negativen Nachfrageeffekte der fiskalischen Kontraktion nicht nur aus, sondern überkompensiere sie sogar (vgl. z.B. IMF 1995).

Christine Lagarde, die jetzige IWF-Chefin (damals noch Ministerin für Wirtschaft und Finanzen in Frankreich), fasste im Oktober 2010 diese Vorstellungen wie folgt zusammen:

„Wenn wir das öffentliche Defizit nicht reduzieren, wird das Wachstum nicht begünstigt. Warum? Weil sich die Menschen Sorgen über das öffentliche Defizit machen. Wenn sie sich darüber Sorgen machen, fangen sie an zu sparen. Wenn sie zu viel sparen, konsumieren sie nicht. Wenn sie nicht konsumieren, steigt die Arbeitslosigkeit und die Produktion sinkt. Deshalb müssen wir diesen Kreislauf vom Defizit her attackieren“ (Lagarde 2010, Übersetzung G. G.).

Zwar relativiert der IWF gelegentlich seine radikale „ricardianische“ Position (vgl. z.B. IMF 2012a, S. 6), indem er vor einer übertriebenen fiskalischen Konsolidierung in der kurzen Frist warnt (wobei nicht klar wird, wann die kurze Frist endet und die mittlere Frist beginnt), aber seine makroökonomische Modellbildung ist dennoch dadurch gekennzeichnet, dass die Rolle staatlicher Budgetdefizite heruntergespielt und den „ricardianischen“ Effekten auf das Ausgabeverhalten des Privatsektors eine ganz wesentliche Bedeutung zugewiesen wird.

  1. Zur Bewertung der Theorie der „ricardianischen Äquivalenz“

Es stellt sich daher die Frage nach der theoretischen Aussagekraft des Theorems der „ricardianischen Äquivalenz“ in der Version Barros. Welche Annahmen müssen gelten, damit sich Barros Schlussfolgerungen logisch widerspruchsfrei ableiten lassen?

Bei der Beantwortung dieser Frage bleibt unberücksichtigt, ob die Argumentation Barros überhaupt eine realistische Darstellung der Funktionsweise eines modernen Geldsystems ist (dies ist nicht der Fall, vgl. z. B. Mitchell 2009). Das heißt, es wird allein die Plausibilität der zugrundeliegenden Modellannahmen untersucht. Sollte irgendeine dieser äußerst restriktiven Annahmen nicht zutreffen, lassen sich auch die darauf basierenden Ergebnisse nicht aufrechterhalten.

Insgesamt müssen vier Annahmen erfüllt sein (dazu auch Mitchell 2015a):

Erstens wird unterstellt, dass die zukünftige Entwicklung der Staatsausgaben feststeht und den privaten Haushalten bzw. den Individuen, die annahmegemäß über perfekte Voraussicht verfügen (zu einer umfassenden Kritik daran vgl. Minsky 1995, S. 10ff), bekannt ist. Diese Prämisse ist komplett realitätsfern, da natürlich niemand perfekte Voraussicht hat und genau weiß, wieviel welche Regierung in zehn oder fünfzehn Jahren ausgeben wird.

Zweitens – und eng damit verknüpft – wird davon ausgegangen, dass alle Bürger eines Landes aus der gegenwärtigen Entwicklung der Staatsausgaben präzise abschätzen können, wie hoch ihre Steuerbelastung in der Zukunft – auch in ferner Zukunft, also beispielsweise in zehn oder zwanzig Jahren – sein wird. Und nicht nur das: Jedes Individuum ist imstande, aus seiner zukünftigen Steuerbelastung abzuleiten, wie viel es in der Gegenwart konsumieren oder sparen sollte. Alle Menschen sind also in der Lage, ihre gesamten Einkommen und zu zahlenden Steuern über ihr ganzes Leben hinweg einzuschätzen. Natürlich ist diese Vorstellung abwegig: Niemand kennt sein Gesamteinkommen in der Zukunft.

Drittens müssen die Kapitalmärkte „perfekt“ sein. Jeder Haushalt/jedes Individuum kann jederzeit soviel Kredit aufnehmen oder sparen wie gewünscht – und zwar zu einem Zinssatz, der zu jedem Zeitpunkt für alle gleich und dank vollständiger Voraussicht bekannt ist. Anders ausgedrückt: Es besteht für alle Haushalte/Individuen ein vollkommen gleicher Zugang zu Finanzmitteln. Zweifellos kann diese Annahme nicht für alle Individuen und Zeiträume gelten. Haushalte haben Liquiditätsbeschränkungen und können nicht jederzeit und in jedem Umfang Geld leihen und anlegen, wie sie es gerade möchten.

Viertens besteht eine bis in die ferne Zukunft reichende Sorge um die nachfolgenden Generationen. Diese Annahme ist deshalb notwendig, weil sich aus der internen Logik des Modells keine Vorhersage ableiten lässt, zu welchem Zeitpunkt in der Zukunft die Steuererhöhungen zur Schuldenrückzahlung anfallen werden. Natürlich kann der Staat (der – anders als ein Unternehmen oder ein privater Haushalt – praktisch ewig bestehen bleibt) seine Schulden, statt sie zurückzuzahlen, auch immer nur wieder refinanzieren, d.h. alte Kredite durch neue ablösen. Die Erhöhung der Steuern, die angeblich erforderlich ist, um die Schulden des Staates zurückzuzahlen, könnte also in weit entfernter Zukunft erfolgen, möglicherweise erst in hundert Jahren oder noch viel später. Ob aber tatsächlich eine relevante Zahl von Menschen heute ihre privaten Ausgaben verringert, um (vererbbare) Sicherheitsersparnisse für den Fall zu bilden, dass irgendwann in vielleicht einhundert oder zweihundert Jahren die Steuern angehoben werden, darf wohl bezweifelt werden.

Das Fazit ist eindeutig: Die Theorie der ricardianischen Äquivalenz ist aufgrund ihrer abstrusen, unplausiblen Prämissen theoretisch nicht haltbar. Dies gilt selbst dann, wenn man ihre weiteren Modellannahmen (beispielsweise die unzutreffende Annahme, dass der Staat in irgendeiner zukünftigen Periode seine Steuern erhöhen muss, um seine Schulden der Vergangenheit zurückzuzahlen) vorbehaltlos akzeptiert.

Es ist daher wenig überraschend, dass auch eine Vielzahl empirischer Studien, selbst von konservativen Ökonomen, keinerlei Belege für die Gültigkeit der Ricardo/Barro-These findet (z. B. Evans 1993; Stanley 1998; Niple 2006; Waqas/Awan 2011 und 2012; Kónya/Abdullaev 2014; Meissner/Rostan-Afschar 2014). Wie sollte das auch anders sein: Konsumenten, die bei einer Reduzierung der öffentlichen Ausgaben in Euphorie verfallen, weil sie nun keine späteren Steuererhöhungen wegen höherer Defizite mehr befürchten müssen, und die deshalb – statt für zukünftige Steueranhebungen zu sparen – anfangen, mehr Geld auszugeben, selbst wenn die Arbeitslosigkeit sprunghaft ansteigt und die Löhne gesenkt werden; Unternehmen, die hohe Staatsdefizite hassen und deshalb bei staatlichen Haushaltskürzungen freudig in neue Produktionsanlagen investieren, obgleich der Absatz zurückgeht und die vorhandenen Kapazitäten mehr als ausreichend sind, um die aktuelle Nachfrage zu befriedigen – solche Wirtschaftsakteure dürften in der realen Welt wohl sehr selten vorkommen. Dass eine Theorie, die ein derartiges Verhalten unterstellt und die sich (natürlich) empirisch nicht bestätigen lässt, gleichwohl zur Handlungsanleitung einer international so bedeutenden Organisation wie des IWF (mit 188 Mitgliedsstaaten) werden konnte, ist mehr als befremdlich.

  1. Die Prognosen des IWF

Schlimm ist nun, dass der IWF auf Basis einer so abenteuerlichen Theorie seine Wachstumsvorhersagen erstellt, die dann der Politik als Richtschnur dienen. Dies hat in der Vergangenheit beinahe regelmäßig dazu geführt, dass sich diese Wachstumsprognosen für diejenigen Länder, die der Forderung des Währungsfonds nach fiskalischer Austerität gefolgt waren, als viel zu optimistisch herausstellten.

Griechenland ist dafür ein gutes Beispiel: So prognostizierte der IWF im Jahr 2010 für Griechenland zwar eine kurzfristig abgeschwächte Inlandsnachfrage, aber von 2012 an sei zu erwarten, dass „die Vertrauenseffekte, der wiedererlangte Marktzugang und die umfassenden Strukturreformen […] zu einer Erholung des Wachstums führen. Es wird geschätzt, dass die Arbeitslosigkeit 2012 mit fast 15 Prozent den Höchststand erreicht“ (IMF 2010, S. 9; Übersetzung G.G.).

Tatsächlich betrug die Arbeitslosenquote in Griechenland im Jahr 2012 nicht knapp 15 Prozent, sondern 24,3 Prozent, und der Höchstwert war damit auch nicht erreicht: Ein Jahr später stieg die Arbeitslosenquote nochmals und zwar auf 27,3 Prozent (während der IWF für 2013 14,3 Prozent vorhersagte).

Wie systematisch falsch der IWF mit seinen Wachstumsprognosen für Griechenland in den letzten Jahren lag, hat Mitchell (2015) erst kürzlich in einem interessanten Schaubild zusammengestellt. Die Abbildung beginnt mit der Wachstumsprognose des realen BIP für Griechenland im April 2010 (2010_1), es folgt die Revision im Oktober 2010 (2010_2) etc.

Abbildung: Prognosen des IWF für das Wachstum des realen BIP in Griechenland und die reale Entwicklung

IMF_Evolving_Forecasts_Greek_Real_GDP_Growth

Quelle: Mitchell (2015)

Die leuchtend roten Balken sind die tatsächlichen realen BIP-Wachstumsraten pro Jahr. Um ein beliebiges Beispiel herauszugreifen: Im Oktober 2010 (2010_2) sagte der IWF für die Jahre 2011 und 2012 ein Wachstum des realen BIP von -2,6 Prozent resp. +1,1 Prozent voraus, die tatsächlichen Werte betrugen jedoch -7,1 Prozent bzw. -7,0 Prozent.

Nun ließe sich natürlich argumentieren, dass Wachstumsprognosen generell sehr fehleranfällig sind und nur selten genau eintreffen. Das ist sicherlich richtig. Alle Prognostiker – nicht nur die vom IWF – teilen das Schicksal, dass sich ihre Vorhersagen häufig als falsch erweisen. Höchst bedenklich sind aber erstens die enorme Größe und zweitens die einseitige Ausrichtung der Abweichungen der Prognosen vom tatsächlichen Wachstum, d.h. die systematische Überschätzung der zu erwartenden realen BIP-Zuwächse in Griechenland. Dies allein ist ein deutlicher Hinweis darauf, dass die den Prognosen zugrundeliegende ökonomische Theorie nicht korrekt sein kann.

Dabei war eine Vorhersage der Folgen der harschen Austeritätspolitik in Griechenland nicht sonderlich schwer. Es war klar, dass eine derart drastische und rasche Kürzungspolitik, wie sie Griechenland aufgezwungen wurde, zu einem dramatischen Einbruch der öffentlichen und privaten Ausgaben und damit zu einer Depression mit hoher Arbeitslosigkeit führen musste.

Erst im Oktober 2012 gestand der IWF seine Fehler öffentlich ein. In seinem „World Economic Outlook“ von Oktober 2012 hieß es nun, dass die Fiskalmultiplikatoren allgemein unterschätzt worden seien: Die „tatsächlichen Fiskalmultiplikatoren waren größer als die Prognostiker annahmen“ (IMF 2012, S. 43; Übersetzung G.G.).[3]

Der Währungsfonds hatte die Fiskalmultiplikatoren ursprünglich als sehr niedrig eingestuft (unter 1), so dass Kürzungen bei den öffentlichen Ausgaben sogar zu höheren Gesamtausgaben führen sollten. Jetzt musste er einräumen, dass die Multiplikatoren vermutlich deutlich über 1 lägen, was nichts anderes heißt, als dass staatliche Ausgabensenkungen um 1 Euro zu einer erheblich darüber liegenden Abnahme von Ausgaben und Produktion insgesamt führen.

Tatsächlich zeigen seriöse Schätzungen, dass von Fiskalmultiplikatoren unter 1 nicht die Rede sein kann. So kommen etwa Papadimitriou et al. (2013) für Griechenland auf einen Multiplikator-Wert von mehr als 2,5 (d.h. für jeden Euro an Ausgabenkürzungen verliert Griechenland über 2,5 Euro an Wirtschaftsleistung).

Aber unabhängig davon, wie hoch der Multiplikator nun genau war und ist – eines ist sicher: Es war das Zusammenwirken von staatlichen Kürzungsprogrammen und Lohnsenkungen – beides Maßnahmen, die der Währungsfonds empfohlen und als Mitglied der „Institutionen“ mit zu verantworten hat –, das in Griechenland die fatale wirtschaftliche Abwärtsspirale in Gang gesetzt hat.

Wer nun aber glaubt, dass der IWF zumindest ein wenig aus seinen Fehlern gelernt hat, sieht sich getäuscht. Nicht nur sein Drängen auf eine unnachgiebige Haltung gegenüber Griechenland hinsichtlich der „Sparauflagen“ (s.o.) lässt keinerlei Lernfortschritt erkennen. Auch die neueste Prognose des Währungsfonds von April 2015 (2015_1), die der obigen Abbildung zu entnehmen ist, zeigt, dass er nichts verstanden hat. Wie sonst wäre zu erklären, dass der IWF für Griechenland schon wieder ein relativ robustes Wachstum des realen BIP im nächsten Jahr und in den Folgejahren voraussagt?

 

Literatur

Barro, R. J. (1974): Are Government Bonds Net Wealth?, in: Journal of Political Economy, Vol. 82, 6, S. 1095-1117

Evans, P. (1993): Consumers are not Ricardian: Evidence from Nineteen Countries, in: Economic Inquiry, Vol. 31, 4, S.534-48

IMF (1995): World Economic Outlook, May 1995, Washington

IMF (2010): Greece: Staff Report on Request for Stand-By Arrangement, IMF Country Report No. 10/110, May; letzter Zugriff: 02.07.2015

IMF (2012): World Economic Outlook – Coping with High Debt and Sluggish Growth, Washington; letzter Zugriff; 02.07.2015

IMF (2012a): World Economic Outlook Update, January 24, Washington

Kónya, L./Abdullaev, B. (2014): Ricardian equivalence and super exogeneity: a new approach, in: Global Business and Economics Review, Vol. 16, 1, S. 87-99

Meissner, T./Rostan-Afschar, D. (2014): Do tax cuts increase consumption? An experimental test of Ricardian Equivalence, Discussion Paper, School of Business & Economics: Economics, No. 2014/16

Minsky, H. P. (1995): A Positive Program for Successful Capitalism, Hyman P. Minsky Archive, Paper 74, letzter Zugriff: 02.07.2015

Mitchell, B. (2009): Will we really pay higher taxes?; letzter Zugriff: 02.07.2015

Mitchell, B. (2015): Friday lay day – Greece has only one viable path – exit; letzter Zugriff: 02.07.2015

Mitchell, B. (2015a): ECB should start funding government infrastructure and cash handouts; letzter Zugriff: 02.07.2015

Niple, K. (2006): Are we Ricardian? Evidence from U.S. Counties, in: Issues in Political Economy, Vol. 15

Papadimitriou, D. B./Nikiforos, M./Zezza, G. (2013): The Greek Economic Crisis and the Experience of Austerity: A Strategic Analysis, Strategic Analysis, Levy Economics Institute of Bard College, July; letzter Zugriff: 02.07.2015

Stanley, T. D. (1998): New Wine in Old Bottles: A Meta-Analysis of Ricardian Equivalence, in: Southern Economic Journal, Vol. 64, 3, S. 713-27

Waqas, M./Awan, M. S. (2011): Are Pakistani Consumers Ricardian?, in: MPRA Paper No. 35375, München

Waqas, M./Awan, M. S. (2012): Exchange Rate, Interest Rate and Ricardian Equivalence – Evidence from Pakistan, in: The Romanian Economic Journal, No. 46, S. 249-70

[1] Welche politischen Motive die harte Haltung des IWF (mit-) bestimmen, ob und von wem der IWF möglicherweise instrumentalisiert wird, soll hier nicht näher untersucht werden. Es spricht jedoch viel für Heiner Flassbecks Vermutung, dass Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble „indirekt, aber wirksam“ hinter der kompromisslosen Linie des Währungsfonds steht.

[2] Die Bezeichnung „ricardianische Äquivalenz“ leitet sich aus der These ab, dass es für einen Staat gleichwertig (äquivalent) sei, ob er seine Ausgaben durch Steuern finanziere oder durch Anleihen. Denn die Defizite von heute seien die Steuern von morgen. Vgl. dazu die folgenden Ausführungen.

[3] Der Fiskalmultiplikator misst die Auswirkung des staatlichen Sparens auf das Wachstum des BIP. Wenn – wie in Griechenland – der Staat seine Ausgaben verringert (und zusätzlich noch Steuern erhöht), führt dies zu negativen Effekten bei den Unternehmen und privaten Haushalten. Diese geben dann in der Folge ebenfalls weniger aus, als sie ursprünglich geplant hatten, so dass es zu einer negativen Gesamtwirkung auf die Volkswirtschaft kommt, die größer ist als diejenige, die allein durch die staatlichen Ausgabensenkungen ausgelöst worden wäre. Diese größere Gesamtwirkung verglichen mit der geringeren Ausgangswirkung wird durch den Multiplikator gemessen.

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