Der Fall Island: Lehren aus einer europäischen Krise ohne Euro

 Ein Gastbeitrag von Dirk Ehnts mit einer Anmerkung von Heiner Flassbeck

Während in der Eurozone auch im Jahr 2015 die wirtschaftliche Lage schlecht und der Ausblick unsicher ist, gerät die Zunft der deutschen Ökonomen immer mehr ins Grübeln. Die Inflationsrate ist mit 0,1% viel zu niedrig, die Arbeitslosigkeit in der Eurozone ist mit über 11% viel zu hoch. Handelt es sich hier um ein Nachfrageproblem? Die meisten deutschen Ökonomen – sogar über 90%! – glauben laut einer Umfrage der SZ (hier), dass Regierungen via Finanzpolitik die Konjunktur stabilisieren können, mindestens in Ausnahmefällen. Kann man bestreiten, dass es sich bei der derzeitigen Lage um einen Ausnahmefall handelt?

Bei der Einführung des Euro waren einige Länder außen vor geblieben, u. a. Großbritannien und Schweden. Beide Länder haben sehr alte Zentralbanken und eine lange makroökonomische Tradition: John Maynard Keynes war Brite, Knut Wicksell Schwede. Die Werke dieser beiden Ökonomen werden heute von vielen als die Grundlage einer modernen Makroökonomie angesehen, die es nun, nach dem Versagen der Geldpolitik, die explizit Inflationsziele festlegte, neu zu erschaffen gilt.

In Großbritannien waren sich linke und rechte Ökonomen einig, dass der Euro nicht funktionieren könnte. Thatcher’s Ökonom Sir Alan Walters schrieb „Stirling in Danger: the Economic Consequences of Pegged Exchange Rates“ (1990), auf der anderen politischen Seite gab Wynne Godley seine Meinung im London Review of Books (hier) kund: „If a country or region has no power to devalue, and if it is not the beneficiary of a system of fiscal equalization, then there is nothing to stop it suffering a process of cumulative and terminal decline leading, in the end, to emigration as the only alternative to poverty or starvation.“ (Wenn ein Land oder eine Region keine Möglichkeit zur Abwertung [der eigenen Währung] besitzt, und es auch nicht Empfänger in einem fiskalischen System spielt, dann gibt es nichts, was den sich selbst tragenden und todgeweihten Prozess aufhält, bei dem Emigration die einzige Alternative zu Armut oder Hungertod ist.)

Godley sah allerdings nicht voraus, dass –wie tatsächlich geschehen – durch rigorose Sparpolitik (Austeritätspolitik) der Prozess des Niedergangs in Europa noch beschleunigt werden würde. Neben einigen europäischen Ökonomen waren sich auch die meisten amerikanischen Ökonomen einig, dass der Euro nicht funktionieren würde. Martin Feldstein (hier) und Paul Krugman (hier), die sonst nicht nah bei einander lagen, vertraten ähnliche Positionen.

Nun ist also die Eurozone schwer angeschlagen. Der Geldkreislauf lahmt, weder der private Sektor noch der öffentliche Sektor steigert seine Ausgaben in einem Maße, dass die Eurozone Richtung Wachstum und Vollbeschäftigung steuern würde (siehe hier). Einzig der Außenhandel sorgt für zusätzliche Nachfrage, dies allerdings aufgrund der Abwertung des Euros infolge des quantitative easing (der Anleihekäufe) der EZB. Diese Politik wird, wenn sie von vielen betrieben wird, aber nicht funktionieren, da ein solcher „Währungskrieg“ ja nicht die Position der globalen Wirtschaft verbessert, sondern der eine gewinnt, was der andere verliert. Die Exporte des einen Landes sind halt die Importe des anderen Landes, und diese verdrängen dann einheimische Produktion. China hat bereits eine eigene Abwertung (allerdings nach einer starken realen Aufwertung infolge stark steigender Löhne) initiiert, um diesen neuerlichen „Wettbewerbsvorteil“ der Europäer zu kontern.

Wenn also jetzt „Emigration als einzige Alternative zu Armut oder Hungertod“ in Griechenland und anderswo bleibt, wie Godley schrieb, warum scheiden die Länder dann nicht aus dem Euro aus? Bisher erscheint diese Option als Tabu. Ein politisches Tabu muss aber kein wissenschaftliches sein, weswegen sich Ökonomen fragen lassen müssen, ob ein Leben ohne Euro möglich ist. Es verwundert ja schon ein wenig, dass ein Austritt aus dem Euro zu einer schweren Wirtschaftskrise führen soll – eine solche ist in Griechenland aber bereits innerhalb der Eurozone eingetreten. Zur Kenntnis nehmen sollte man auch, dass viele europäische Länder außerhalb der Eurozone bisher im Vergleich relativ gut davongekommen sind. Laut Daten von Eurostat sehen die Arbeitslosigkeit (Juni 2015) und Inflationsrate (Juli 2015) in Dänemark (6,0%/0,5%), Schweden (7,6%/0,8%), Polen (7,7%/-0,5%), Tschechien (4,9%/0,4%) und Großbritannien (5,6%/0,1%) durchweg besser aus als in Griechenland (25,6%/-1,3%) oder Spanien (22,5/0%). Die Arbeitslosigkeit liegt in diesen Ländern durchweg unter dem Schnitt der Eurozone.

Es gab auch ausgesprochene Krisenländer außerhalb der Eurozone. Island ist hier ein interessanter Fall. Die isländische Finanzkrise begann Ende 2008, als die privaten Banken zugeben mussten, dass sie wohl durch Abschreibungen auf ihre Aktiva insolvent werden würden. Da sie in US-Dollar verschuldet waren, konnte die isländische Zentralbank den Banken nicht helfen. US-Dollar-Kredite konnte man nicht mit isländischen Kronen tilgen. Zudem betrug die Bilanzsumme der größten drei Banken ein Vielfaches des Bruttoinlandsprodukts von Island, welches etwas über 300.000 Einwohner hat. Island musste also ohne den Euro die Finanzkrise bestehen. Wie sieht es heute dort aus?

Abbildung 1

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Quelle: Isländisches Statistikamt (hier)

Aus der Ferne betrachtet scheint Island die Finanzkrise gut überstanden zu haben, das Bruttoinlandsprodukt wächst wieder und hat den höchsten Punkt, der vor der Krise erreicht worden war, bereits überschritten (was in Griechenland beispielsweise nicht der Fall ist). Normiert man das BIP im Jahr 2005 auf 100 dann ist es im Aufschwung bis 2008 um etwa 15% gewachsen, dann um etwa 10% auf 105 gefallen und seitdem wieder auf über einen Indexwert von 115 angestiegen (Abbildung 1). Im Vergleich zu den Ländern der Eurozone ist dies eine Erfolgsgeschichte. Worin liegt dies begründet?

Offensichtlich spielt in Island der Außenhandel dabei eine entscheidende Rolle. Ein Impuls für die Gesamtwirtschaft kann durch mehr Exporte beziehungsweise weniger Importe, sofern diese durch einheimische Produktion ersetzt werden, zustande kommen. Beide, Exporte und Importe, hängen unter anderem vom nominalen Wechselkurs (und in seiner Folge vom realen Wechselkurs, also der Wettbewerbsfähigkeit) ab. Der Wechselkurs der isländischen Krone (ISK) zum Euro schwankte (nominal) 2001 bis 2007 um die 85 Kronen pro Euro und stieg dann 2008 auf 180 Kronen pro Euro an (wertete also massiv ab). Heute liegt er bei etwa 140 Kronen pro Euro. Die Krone hat damit deutlich und dauerhaft abgewertet. Ausländische Importgüter wurden also teurer bzw. bei gleichem Preise schrumpften die Profite der Hersteller, und isländische Güter konnten in Europa bei gleichem Preis und höherem Profit oder bei niedrigerem Preis und höherem Marktanteil verkauft werden.

Die Leistungsbilanz reagierte erwartungsgemäß (Abbildung 2). Aus einem Defizit wurde ein Überschuss. Die Inflationsrate stieg nach der Abwertung zunächst (2009) auf 18% an, sank aber schon 2010 wieder auf einstellige Raten. Seit Ende 2012 liegt die isländische Inflationsrate bei unter 5%, aktuell bei 2,2% (August 2015).

Abbildung 2

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Quelle: Isländisches Statistikamt (hier)

Daraus muss man schlussfolgern, dass sich der nominale Wechselkurs als Sicherheitsventil für die Krise bewährt hat. Vor der Krise war der nominale Wechselkurs Islands sogar gesunken (hatte sich also aufgewertet), was zusammen mit einer im Vergleich zum Ausland relativ hohen Inflation zu einem Verlust der Wettbewerbsfähigkeit führte. Als nach der Krise dringend Nachfrage und Beschäftigung benötigt wurden, konnte jedoch durch die nominale Abwertung beides erreicht werden. Trotz der Sorgen, dass die Isländer nur Aluminium und Fisch exportieren und eine Abwertung daher nicht zu einer Umkehr des Leistungsbilanzdefizits führen würden, trat genau dies in kurzer Zeit ein. Die Exporte stiegen im Jahr 2008 in Landeswährung gerechnet um 53% an, während die Importe lediglich um 20% anstiegen. Es ist hier die Anpassung der Preise in Landeswährung, die eine wichtige Rolle spielt. Island importierte mengenmäßig weniger, erlöste aber mehr isländische Kronen. Da die Leistungsbilanz in Währung gemessen wird und nicht in Quantitäten kann eine Preisanpassung theoretisch völlig ausreichen, um die Leistungsbilanz ins Gleichgewicht zu bringen.

Kurze Zeit später begann in der Eurozone das Experiment der „internen Abwertung“, also dem Absenken der Löhne und der Preise. So sollte mehr Wettbewerbsfähigkeit erreicht werden. Dieser Versuch hat sich allerdings negativ auf die einheimische Nachfrage ausgewirkt, da mit fallenden allgemeinen Löhnen auch die heimische Nachfrage fiel. In Island hingegen gab es keine Lohnsenkungen. Zumindest weist der Lohnindex der isländischen Statistikbehörde zwischen 2000 und 2014 konsequent steigende Monatslöhne aus, ohne ein einziges Jahr mit fallenden Löhnen. Dies hat sich anscheinend positiv auf die Entwicklung der isländischen Binnennachfrage ausgewirkt, die nicht eingebrochen ist.

Auch der zweite Mechanismus zur Ankurbelung der Wirtschaft, die Erhöhung der Staatsausgaben, war in Island nicht tabu. Der isländische Staat hat anders als viele Südeuropäer keine Austeritätspolitik betrieben wie Abbildung 3 zeigt. Im Jahr 2008 kam es zu höheren Ausgaben, danach stagnierten sie für ein Jahr bevor sie wieder konstant anstiegen. Wenn dies auch keine stark expansive Wirtschaftspolitik war, so hat sie dennoch dazu beigetragen, dass Wachstum in Island wieder in den positiven Bereich zu drücken.

Abbildung 3

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Quelle: Isländisches Statistikamt (hier)

Das staatliche Defizit war in der Krise beträchtlich und hat sich seitdem der (schwarzen) Null angenähert (Abbildung 3). Die Staatsverschuldung in Bezug auf das BIP stieg erheblich von 28,5% (2007) auf 96,4% (2012). Da sich die isländische Regierung ausschließlich in eigener Währung verschuldet, besteht kein Ausfallrisiko bei den isländischen Staatsanleihen. Selbst in der Krise stieg die Verzinsung nie über 6% (Abbildung 4). Dagegen haben die Krisenländer der Eurozone schlimme Erfahrungen gemacht, weil deren Zinsen auf Staatsanleihen aufgrund der Möglichkeit eines Zahlungsausfalls (sie waren natürlich in Euro denominiert) stark anstieg. Vor internationalen Investoren brauchte und braucht sich Island also nicht zu fürchten, jedenfalls solange es kein Defizit in der Leistungsbilanz aufweist.

Abbildung 4

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Quelle: Federal Reserve Economic Database (hier)

Auch in Sachen Arbeitslosigkeit war die Krisenpolitik ein Erfolg (Abbildung 5). Die Arbeitslosigkeitsrate lag vor der Krise bei 2-3%, schnellte dann 2009 auf 7,5%. Danach sank sie sukzessive wieder auf heute 2,9%. Auch hier ist Islands Wirtschaftspolitik wesentlich erfolgreicher als die der Eurozone.

Abbildung 5

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Quelle: Isländisches Statistikamt (hier)

Natürlich kam es auch in Island zur Abwanderung von Arbeitskräften während der Krise (10.000 Personen wanderten aus, was bei 400.000 Einwohnern etwa 2,5% der Bevölkerung entspricht), aber laut Statistikamt ist der Saldo inzwischen wieder positiv (Abbildung 6).

Abbildung 6

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Quelle: Isländisches Statistikamt (hier)

Wie sieht es aus mit der Verteilung? Kann es sein, dass die Armut in Island stark angestiegen ist und das Wachstum sehr ungleichmäßig bei der Bevölkerung angekommen ist? Ein Blick auf die Statistik zeigt ab er, dass der vom Statistikamt benutze Indikator zum Armutsrisiko nur leicht während der Krise gestiegen ist, inzwischen aber unter dem Wert von vor der Krise liegt.

Tabelle 1

Armutsrisiko oder soziale Exklusion, Indikator ohne Dimension
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
At-risk-of-poverty 10.0 9.7 9.6 10.1 10.1 10.2 9.8 9.2 7.9 9.3 7.9

Quelle: Isländisches Statistikamt (hier)

Alles in allem ist Island also ganz gut durch die Krise gekommen. Dies heißt natürlich nicht, dass niemand zu Schaden gekommen ist oder dass man das Casino wieder eröffnen sollte. Es ist lediglich festzustellen, dass Beschäftigung und Wachstumsrate des BIP in Island relativ geringfügig eingebrochen waren und sich dann schnell erholt haben, wenn man die Daten mit denen der Krisenländer der Eurozone vergleicht. Island hatte auch trotz starker Abwertung keine Probleme mit der Beschaffung von Energie, insbesondere Öl, wie die Daten zeigen (hier). Die Abwicklung der Banken mit dem Fokus auf Schutz der Einlagen und Schaffung von „bad banks“ sowie das Unterbleiben eines bail-outs – das Land ist dafür einfach zu klein – hat der Realwirtschaft nicht geschadet. Ebenso wenig hat die Einführung von Kapitalverkehrskontrollen zu negativen Wachstumseffekten geführt. Natürlich ist Island kein Paradies, auch hier gibt es aktuell Probleme. Die Kapitalverkehrskontrollen etwa haben dazu geführt, dass die Immobilienpreise wieder rasch angezogen sind. Zudem ist durch das relativ starke Wachstum die Leistungsbilanz wieder nahe an einem Defizit, was problematisch werden könnte.

Kernelemente der Krisenpolitik waren die Abwicklung der privaten Banken bei Sicherung der Einlagen, die Abwertung der isländischen Krone, die Kapitalverkehrskontrollen und eine stetige und expansive Fiskalpolitik. Alle diese Elemente wurden in der Eurozone nicht eingesetzt bzw. sind aus institutionellen Gründen nicht verfügbar. Nur ein Austritt aus dem Euro würde es erlauben, auf Abwertung und Kapitalverkehrskontrollen zu setzen, jedenfalls dann, wenn es gelingt, die Schuldenbestände, die in ausländischer Währung denominiert sind, in Schulden in einheimischer Währung zu transformieren.

Aus volkswirtschaftlicher Sicht erscheint es wenig plausibel, einen Austritt aus dem Euro als ein Tabu zu betrachten. Das Beispiel Island zeigt, wie eine alternative Wirtschaftspolitik zur Austeritätspolitik der Eurozone nach dem Austritt aussehen könnte. Größeren Ländern sollte es noch leichter fallen, einen solchen Weg zu beschreiten. In der Volkswirtschaftslehre werden seit Jahrzehnten die Vor- und Nachteile von fixen und flexiblen Wechselkursen und festen Währungszusammenschlüssen diskutiert. Immer war unbestritten, dass es keine kategoriale Überlegenheit eines Systems gibt, also eine Überlegenheit, die unabhängig wäre von den konkreten politischen und ökonomischen Bedingungen, unter denen das System ausprobiert wird.

Dr. rer. pol. Dirk Ehnts unterrichtet Volkswirtschaftslehre am Bard College in Berlin

Anmerkung Heiner Flassbeck

Ich habe im Jahr 2006, also weit vor der Finanzkrise und dem Ausbruch der Spekulation gegen die isländische Krone in UNCTADs Trade and Development Report vor den Folgen von carry trades für Island gewarnt (hier, Chapter I.B.). Es war damals schon klar, dass das Land – wie einige andere auch – zum Spielball der Spekulation der Finanzmärkte geworden war und seine Währung in vollkommen unhaltbarer Weise real aufwertete. Wie fast immer in solchen Fällen hat die Politik in Island viel zu spät gemerkt, auf welcher Rasierklinge das Land reitet. Bis heute ist aber erstaunlicherweise in der ökonomischen Diskussion weitgehend unverstanden, dass ein System flexibler Wechselkurse systematisch zu solchen Übertreibungen tendiert und damit extrem instabil ist.

 

 

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